Décision du Tribunal administratif n° 1600418 du 11 avril 2017 Tribunal administratif de Polynésie française Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 12 août 2016, présentée par Me Vital- Durand et Me Le Néel, avocats, Mme Nelly T. demande au tribunal : 1°) d’annuler l’arrêté n° 643 CM du 20 mai 2016 approuvant la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) de la commune de Punaauia ; 2°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. La requérante soutient que : - elle a intérêt à agir car elle réside sur le territoire de la commune de Punaauia ; - l’arrêté du 9 décembre 2014 ordonnant la révision du PPRN ne détermine ni le périmètre mis à l’étude, ni la nature des risques pris en compte, en méconnaissance des dispositions de l’article D. 182-1 du code de l'aménagement de la Polynésie française ; - le ministre de l’équipement, de l’aménagement et de l’urbanisme n’avait pas compétence pour prescrire l’enquête publique ; - le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivés ; - l’exigence d’une caution bancaire ou d’une garantie financière pour l’aménagement de la zone rouge clair a été ajoutée postérieurement à l’enquête publique, en méconnaissance des dispositions de l’article D. 182- 4 du code de l'aménagement de la Polynésie française ; - la délimitation de la zone rouge clair, qui n’est pas justifiée par une réduction du risque, est entachée d’erreur manifeste d'appréciation, en particulier en ce qui concerne le site n° 7 destiné à la construction d’une clinique ; - la différence de traitement entre la zone rouge clair et les terrains classés en zone rouge méconnaît le principe d’égalité des citoyens devant la loi ; - en méconnaissance des dispositions de l’article D. 181-1 du code de l'aménagement de la Polynésie française qui assigne au PPRN une mission de prévention des risques naturels afin d’assurer la protection des personnes et des biens, la révision du PPRN de la commune de Punaauia a pour seul objet de permettre la réalisation de projets immobiliers sur des terrains exposés à des risques naturels majeurs ; quand bien même la réalisation de ces projets présenterait un intérêt collectif ou économique pour la commune, ces considérations sont étrangères à l’objet du PPRN ; ainsi, l’arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 10 novembre 2016, la Polynésie française conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la révision portait sur l’ensemble du territoire de la commune et l’ensemble des risques naturels prévisibles ; - le ministre chargé de l’aménagement et de l’urbanisme avait compétence pour prescrire l’enquête publique en vertu de l’arrêté n° 685 PR du 17 septembre 2014 relatif à ses attributions ; - le rapport du commissaire enquêteur est régulier et son avis favorable est motivé ; - l’intégration d’un critère financier dans le règlement de la zone rouge clair tient compte des avis et des observations issus de l’enquête publique ; - les modifications ont été apportées suite à l’analyse des demandes des propriétaires ou constructeurs et de la prise en compte des risques ; - la distinction des zones rouge et rouge clair résulte d’une analyse du contexte géomorphologique ; les zones rouge clair présentent des configurations particulières permettant raisonnablement d’envisager des mesures de protection lourdes permettant la réalisation de projets d’aménagement pouvant garantir la réalisation de travaux de sécurisation du bassin de risque ; l’autorisation de construire ne sera accordée que sous réserve de la réduction du niveau d’aléa ; les différences de situation des parcelles justifient un traitement différencié. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; - le code de l’urbanisme ; - le code de l'aménagement de la Polynésie française ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique : - le rapport de Mme Meyer, première conseillère, - les conclusions de M. Retterer, rapporteur public, - les observations de Me Le Neel, représentant Mme T., et celles de M. Le Bon, représentant la Polynésie française . Une note en délibéré présentée pour Mme T. a été enregistrée le 8 mars 2017. Sur les conclusions à fin d’annulation : Sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête : 1. Considérant qu’aux termes de l’article D. 181-1 du code de l'aménagement de la Polynésie française : « Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (…) sont destinés à délimiter des zones plus particulièrement exposées aux risques naturels prévisibles, tels que les inondations, les mouvements de terrain, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes, les cyclones, les raz de marée ou tsunamis. / Ils prévoient également les mesures de prévention à mettre en œuvre par les particuliers, les collectivités locales et leurs établissements publics afin de délimiter les risques. » ; qu’aux termes de l’article D. 181-2 du même code : « Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux, et d’y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° du présent article ; / 3° De définir les mesures de prévention et de protection qui doivent être prises dans les zones mentionnées aux 1° et 2° du présent article, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées aux 1° et 2° du présent article, les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. (…) » ; qu’aux termes de l’article D. 181-3 de ce code : « Le projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° de l’article D.181-2 ; / 3° Un règlement précisant en tant que de besoin : / - les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° de l’article D.181-2 ; / - les mesures de prévention et de protection mentionnées au 3° de l’article D.181-2 et les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan, mentionnées au 4° de l’article D.181-2. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour leur mise en œuvre. » ; 2. Considérant qu’il résulte des dispositions citées au point précédent que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s’appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu’ils définissent, et que le classement de terrains par un tel plan a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l’intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines (CE 6 avril 2016 n° 386000, B) ; 3. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de la note de présentation, que la révision du PPRN de la commune de Punaauia a été engagée en raison d’une accumulation de demandes de pétitionnaires publics ou privés porteurs d’importants projets de constructions sur des terrains partiellement classés en zone rouge inconstructible d’aléa fort de mouvement de terrain ; qu’après des visites sur place de techniciens du bureau de recherche géologique et minière et une analyse des études techniques existantes, 18 modifications de classements de terrains ont été retenues dans 14 secteurs ; que la révision approuvée par l’arrêté attaqué crée une nouvelle zone rouge clair « où l’inconstructibilité pourrait être revue à condition de ne pas aggraver le risque ou la vulnérabilité, sous réserve du respect de prescriptions strictes, définies par des études techniques (…) détaillées dans le règlement » ; que « dans cette zone, les mesures de protection sont lourdes (en coût et en dimensionnement) et nécessitent de travailler à l’échelle du bassin de risque » ; que la révision substitue, à des classements initiaux comportant une zone rouge de risque fort, des classements en zone rouge clair de « risque fort avec une gestion globale de l’aménagement » ; que le règlement précise que les secteurs concernés « correspondent à un niveau d’intensité fort nécessitant des parades débordant largement le cadre parcellaire et/ ou d’un coût très important et / ou techniquement difficile (…) et concernent des projets d’aménagement à l’échelle du bassin de risque » ; qu’il autorise en zone rouge clair, dans un premier temps, « tous travaux, ouvrages et aménagements destinés à réduire les conséquences du risque de mouvement de terrain dans l’optique de rendre la zone aménageable (création de plateforme, terrassement, purge…) », sous réserve des conditions techniques et financières qu’il énumère, puis dans un second temps, « toute nouvelle construction ou aménagement, sous réserve de la réalisation de l’ensemble des prescriptions ayant pour objet la sécurisation du bassin de risque et de l’avis favorable de la tierce expertise réalisée par le service de l’urbanisme confirmant la réduction du niveau d’aléa » ; 4. Considérant que la révision approuvée par l’arrêté attaqué a pour objet de permettre, par des aménagements destinés à réduire le risque, de rendre constructibles, à la demande des porteurs de projets, des terrains qui ne le sont pas en raison du risque d’aléa fort auquel ils sont partiellement exposés ; que la création de la zone rouge clair ne repose pas sur une évolution de la connaissance de la nature et de l’intensité du risque ayant conduit à retenir le classement initial ; que les classements dans cette zone correspondent à des terrains exposés à des intensités de risque variables, dont un risque fort, constituant un « bassin de risque » à sécuriser avant que les projets de construction ne puissent être autorisés ; qu’alors que les dispositions du code de l'aménagement de la Polynésie française citées au point 1 imposent de définir les utilisations du sol susceptibles d’être autorisées au regard de l’exposition des terrains aux risques naturels, la révision du PPRN de la commune de Punaauia, qui a pour objet le développement de l’urbanisation, définit une zone dans laquelle sont autorisés des travaux permettant de modifier l’exposition au risque ; que quelles que soient les garanties prévues par le règlement pour s’assurer de la sécurisation du « bassin de risque », cette révision, qui fait prévaloir la réalisation de projets de constructions sur la réalité de l’exposition au risque des terrains d’assiette à leur état naturel, méconnaît les dispositions des articles D. 181-1 et D. 181-2 du code de l'aménagement de la Polynésie française ; que, par suite, Mme T. est fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué ; 5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension. » ; qu’en l'état du dossier, aucun des autres moyens de la requête ne paraît susceptible de fonder l’annulation de l’arrêté attaqué ; Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 150 000 F CFP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : L’arrêté n° 643 CM du 20 mai 2016 approuvant la révision du plan de prévention des risques naturels de la commune de Punaauia est annulé. Article 2 : La Polynésie française versera à Mme Nelly T. une somme de 150 000 F CFP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme Nelly T. et à la Polynésie française. Délibéré après l'audience du 7 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Tallec, président, Mme Meyer, première conseillère, Mme Zuccarello, première conseillère. Lu en audience publique le 11 avril 2017. La greffière, D. Germain La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Un greffier,