Ordonnance du Tribunal administratif n° 2000310 du 15 mai 2020 Tribunal administratif de Polynésie française Juge des référés Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 13 mai 2020, et des mémoires enregistrés le 14 mai 2020, M. et Mme Stéphane L. doivent être regardés comme demandant au juge des référés d’enjoindre à l’administration de les mettre en quarantaine à leur domicile. Ils soutiennent que rentrés de métropole le 10 mai 2020, ils ont été mis en quarantaine en dehors de leur domicile dans des « conditions catastrophiques », ce qui porte atteinte à leurs droits fondamentaux, alors que Mme L. est enceinte de quatre mois. Par un mémoire enregistré le 14 mai 2020, le haut-commissaire de la République en Polynésie française indique ne pas avoir d’observations à formuler, en l’absence de décision prise par les services de l’Etat sur la situation des requérants. Par un mémoire enregistré le 14 mai 2020, la Polynésie française conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, dès lors qu’elle ne mentionne pas l’adresse des requérants, qu’elle n’indique pas qu’il s’agit d’un « référé liberté », qu’elle ne comporte pas de signature et qu’elle n’est pas suffisamment motivée ; - la condition d’urgence n’est pas remplie, en l’absence de justification fournie par les requérants ; - les requérants ne précisent pas à quelle liberté fondamentale il serait porté atteinte ; au demeurant, ils ont signé le 6 mai 2020 un « engagement à suivre les consignes et obligations en vue d’un retour en Polynésie française », prévoyant notamment un confinement « en structure d’hébergement pour une durée de 14 jours » ; il appartiendra à la juridiction de faire la balance des intérêts en jeu et d’apprécier le risque de contamination au sein du foyer familial ; - la gravité de l’atteinte à une liberté fondamentale n’est pas établie ; - l’illégalité manifeste n’est pas établie ; la mesure de « quatorzaine » est justifiée par l’intérêt général, et ne présente pas de caractère excessif eu égard à l’objectif de protection de la santé. Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - la décision n°2020-800 DC du Conseil constitutionnel du 11 mai 2020 ; - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; - la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ; - la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions ; - l’arrêté n° 260/CM du 16 mars 2020 modifié ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique, M. L., joint par téléphone, M. Bakowiez, représentant le haut-commissaire de la République en Polynésie française, et M. Le Bon, représentant la Polynésie française, qui ont repris les moyens et arguments sus analysés. La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience, le vendredi 15 mai 2020 à 10h00. Vu le procès-verbal de l’audience. Considérant ce qui suit : 1. Le 10 mai 2020, immédiatement après leur arrivée sur le territoire polynésien en provenance de la métropole, M. et Mme L. ont été transférés par les autorités de la Polynésie française de l’aéroport de Tahiti Faa’a vers des locaux de l’université de la Polynésie française, à Punaauia, pour y être mis en quarantaine et installés dans une chambre. Ils ne peuvent sortir de cette enceinte, de laquelle ils communiquent difficilement avec l’extérieur, l’accès au réseau internet ne pouvant s’effectuer dans des conditions normales. 2. Aux termes de l'article L.521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » La liberté individuelle constitue une liberté fondamentale au sens de ces dispositions. Sur les fins de non-recevoir soulevées par la Polynésie française 3. Aux termes de l’article R.411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les noms et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. » 4. La Polynésie française fait valoir que la requête de M. et Mme L. est très sommaire et ne répond pas aux prescriptions précitées. Toutefois, cette requête, présentée sans l’aide d’un avocat et dans les conditions particulières dans lesquelles se trouvent placés M. et Mme L., qui ont tout de même adressé des messages électroniques, ainsi qu’un courrier manuscrit comportant leurs deux signatures, contient bien des conclusions et des moyens. Même si elle ne mentionne pas l’expression « référé liberté » et ne fait pas référence à l’article L.521-2 du code de justice administrative, leur requête peut sans grande difficulté être regardée comme fondée sur ces dispositions. En outre, M. L. a indiqué à l’audience l’adresse de son domicile, à P.. Par suite, les fins de non- recevoir soulevées par la Polynésie française doivent être écartées. Sur le cadre légal applicable 5. La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, modifiée par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a introduit dans le titre III du Livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique un chapitre Ier bis, intitulé « Etat d’urgence sanitaire », comportant notamment les articles L. 3131-15 et L. 3131-17. 6. Aux termes de l’article L. 3131-15 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 : « I. - Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (…) / 3° Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l'article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d'être affectées ; / 4° Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d'hébergement adapté, des personnes affectées ; (…) / II. - Les mesures prévues aux 3° et 4° du I du présent article ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement ne peuvent viser que les personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l'infection, entrent sur le territoire national, arrivent en Corse ou dans l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution. La liste des zones de circulation de l'infection est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. Elle fait l'objet d'une information publique régulière pendant toute la durée de l'état d'urgence sanitaire. (…) / Les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement peuvent se dérouler, au choix des personnes qui en font l'objet, à leur domicile ou dans les lieux d'hébergement adapté. / Leur durée initiale ne peut excéder quatorze jours. Les mesures peuvent être renouvelées, dans les conditions prévues au III de l'article L. 3131-17 du présent code, dans la limite d'une durée maximale d'un mois. Il est mis fin aux mesures de placement et de maintien en isolement avant leur terme lorsque l'état de santé de l'intéressé le permet. / Dans le cadre des mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement, il peut être fait obligation à la personne qui en fait l'objet de : 1° Ne pas sortir de son domicile ou du lieu d'hébergement où elle exécute la mesure, sous réserve des déplacements qui lui sont spécifiquement autorisés par l'autorité administrative. Dans le cas où un isolement complet de la personne est prononcé, il lui est garanti un accès aux biens et services de première nécessité ainsi qu'à des moyens de communication téléphonique et électronique lui permettant de communiquer librement avec l'extérieur ; 2° Ne pas fréquenter certains lieux ou catégories de lieux. /Les personnes et enfants victimes des violences mentionnées à l'article 515-9 du code civil ne peuvent être mis en quarantaine, placés et maintenus en isolement dans le même logement ou lieu d'hébergement que l'auteur des violences, ou être amenés à cohabiter lorsque celui-ci est mis en quarantaine, placé ou maintenu en isolement, y compris si les violences sont alléguées. Lorsqu'il ne peut être procédé à l'éviction de l'auteur des violences du logement conjugal ou dans l'attente d'une décision judiciaire statuant sur les faits de violence allégués et, le cas échéant, prévoyant cette éviction, il est assuré leur relogement dans un lieu d'hébergement adapté. Lorsqu'une décision de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement est susceptible de mettre en danger une ou plusieurs personnes, le préfet en informe sans délai le procureur de la République / Les conditions d'application du présent II sont fixées par le décret prévu au premier alinéa du I, en fonction de la nature et des modes de propagation du virus, après avis du comité de scientifiques mentionné à l'article L. 3131-19. Ce décret précise également les conditions dans lesquelles sont assurés l'information régulière de la personne qui fait l'objet de ces mesures, la poursuite de la vie familiale, la prise en compte de la situation des mineurs, le suivi médical qui accompagne ces mesures et les caractéristiques des lieux d'hébergement. / III. - Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ». 7. Aux termes de l’article L. 3131-17 du même code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 : « I. - Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l'article L. 3131- 15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. / II. - Les mesures individuelles ayant pour objet la mise en quarantaine et les mesures de placement et de maintien en isolement sont prononcées par décision individuelle motivée du représentant de l'Etat dans le département sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé. Cette décision mentionne les voies et délais de recours ainsi que les modalités de saisine du juge des libertés et de la détention. / Le placement et le maintien en isolement sont subordonnés à la constatation médicale de l'infection de la personne concernée. Ils sont prononcés par le représentant de l'Etat dans le département au vu d'un certificat médical. / Les mesures mentionnées au premier alinéa du présent II peuvent à tout moment faire l'objet d'un recours par la personne qui en fait l'objet devant le juge des libertés et de la détention dans le ressort duquel se situe le lieu de sa quarantaine ou de son isolement, en vue de la mainlevée de la mesure. Le juge des libertés et de la détention peut également être saisi par le procureur de la République territorialement compétent ou se saisir d'office à tout moment. Il statue dans un délai de soixante-douze heures par une ordonnance motivée immédiatement exécutoire. / Les mesures mentionnées au même premier alinéa ne peuvent être prolongées au-delà d'un délai de quatorze jours qu'après avis médical établissant la nécessité de cette prolongation. / Lorsque la mesure interdit toute sortie de l'intéressé hors du lieu où la quarantaine ou l'isolement se déroule, elle ne peut se poursuivre au-delà d'un délai de quatorze jours sans que le juge des libertés et de la détention, préalablement saisi par le représentant de l'Etat dans le département, ait autorisé cette prolongation. / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent II. Ce décret définit les modalités de la transmission au préfet du certificat médical prévu au deuxième alinéa du présent II. Il précise également les conditions d'information régulière de la personne qui fait l'objet de ces mesures. / III. - Les mesures générales et individuelles édictées par le représentant de l'Etat dans le département en application du présent article sont strictement nécessaires et proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Les mesures individuelles font l'objet d'une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent ». 8. Enfin, aux termes de l’article L. 3841-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 : « Le chapitre Ier bis du titre III du livre Ier de la troisième partie est applicable en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française dans sa rédaction résultant de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions jusqu'au 1er avril 2021, sous réserve des adaptations suivantes : / 1° Les références au département sont remplacées, selon le cas, par la référence à la Nouvelle- Calédonie ou par la référence à la Polynésie française ; / 2° Le premier alinéa du I de l'article L. 3131-17 est remplacé par les deux alinéas suivants : Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16 et les rendent applicables à la Nouvelle-Calédonie ou à la Polynésie française, ils peuvent habiliter le haut-commissaire à les adapter en fonction des circonstances locales et à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions, lorsqu'elles relèvent de la compétence de l'Etat et après consultation du gouvernement de la collectivité. / Lorsqu'une des mesures mentionnées aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l'article L. 3131-15 ou à l'article L. 3131-16 doit s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas la Nouvelle-Calédonie ou la Polynésie française, les autorités mentionnées aux mêmes articles peuvent habiliter le haut-commissaire à la décider lui-même, assortie des adaptations nécessaires s'il y a lieu et dans les mêmes conditions qu'au premier alinéa ». 9. Il résulte de ces dispositions que, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, seules les autorités de l’Etat sont compétentes pour édicter les mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, notamment celles ordonnant la mise en quarantaine, au sens de l'article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d'être affectées ou celles ordonnant des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d'hébergement adapté. Sur la situation de M. et Mme L. 10. Il résulte de l’instruction que la mise en quarantaine de M. et Mme L. ne résulte d’aucune décision du haut-commissaire de la République en Polynésie française, mais de l’exécution, par les autorités de la Polynésie française, de l’arrêté n° 260 CM du 16 mars 2020 modifié relatif aux mesures nécessaires à la lutte contre la propagation du covid- 19. 11. Aux termes de l’article 1er de cet arrêté, dans sa version issue de l’arrêté n° 483 CM du 29 avril 2020 : « Toute personne, quelle que soit sa nationalité, en provenance d’une région extérieure à la Polynésie française quelle qu’elle soit, doit, à l’entrée sur le territoire de la Polynésie française, se soumettre à une mesure de quarantaine d’une période de 14 jours à compter du jour de son arrivée sur le territoire. Le délai de quarantaine peut être prolongé sur avis médical ». En outre, l’article 2 de l’arrêté n° 260 CM du 16 mars 2020, dans sa rédaction issue de l’arrêté n° 456 CM du 20 avril 2020 , dispose : « Toute infraction aux dispositions de l’article premier est punie d’une peine de 16 000 F CFP ». 12. La mise en quarantaine constitue une privation de liberté, ainsi que l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2020-800 DC du 11 mai 2020. Il résulte de l’instruction que la mise en quarantaine de M. et Mme L. dans une chambre universitaire a été appliquée sans que les intéressés aient eu la possibilité de choisir d’effectuer cette quarantaine à leur domicile ou dans un lieu d’hébergement adapté. Si la collectivité d’outre-mer fait valoir que M. et Mme L. ont signé un “formulaire d’engagement de quatorzaine” avant d’embarquer à destination de la Polynésie française, par lequel ils se sont engagés à effectuer une quarantaine uniquement dans un lieu d’hébergement dédié à leur arrivée à Tahiti, le choix d’effectuer une quarantaine à domicile n’a toutefois pas été donné aux intéressés, dès lors que le refus de signature dudit formulaire emportait refus d’embarquement pour la Polynésie française. M. et Mme L. ont donc subi cette quarantaine sans bénéficier des garanties introduites par la loi n°2020-546 du 11 mai 2020, dont le Conseil constitutionnel a estimé qu’elles conditionnent la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de toutes mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement. Dans ces conditions, eu égard aux effets qu’elle comporte pour les intéressés, cette mesure a porté à leur liberté individuelle une atteinte grave et manifestement illégale. 13. L’atteinte portée à la liberté individuelle des requérants est immédiate. Il n’apparait pas que l’intérêt public tiré de la protection de la santé publique justifie cette atteinte, dès lors qu’il n’est pas établi qu’une mise en quarantaine à domicile , assortie d’une surveillance de la part des autorités compétentes, serait de nature à favoriser le développement de l’épidémie de covid-19 . La condition d’urgence exigée par l’article L.521-2 du code de justice administrative doit par suite être regardée comme remplie. 14. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’enjoindre au président de la Polynésie française, dès la notification de la présente ordonnance, d’organiser le transfert de M. et Mme L. à leur domicile, afin qu’ils y poursuivent, sous la surveillance des autorités compétentes et dans les conditions sanitaires appropriées, la mesure de quarantaine exigée par leur retour sur le territoire polynésien. ORDONNE Article 1er : Dès la notification de la présente ordonnance, il est enjoint au président de la Polynésie française d’organiser le transfert de M. et Mme L. à leur domicile, afin qu’ils y poursuivent, sous la surveillance des autorités compétentes et dans les conditions sanitaires appropriées, la mesure de quarantaine exigée par leur retour sur le territoire polynésien. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. et Mme L., au haut- commissaire de la République en Polynésie française et au président de la Polynésie française. Fait à Papeete, le 15 mai 2020. Le juge des référés Le président du tribunal Le juge des référés S. Retterer J-Y. Tallec D. Katz La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Un greffier,