Décision du Tribunal administratif n° 2100047 du 15 mars 2021 Tribunal administratif de Polynésie française Juge des référés Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 11 février 2021, complétée par un mémoire enregistré le 11 mars 2021, l'association de défense des consommateurs polynésiens Te Tia Ara , représentée par Me Millet , demande au juge des référés : 1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521- 1 du code de justice administrative, la suspension de la décision de la SAS Fare Rata d’instaurer à compter du 1er janvier 2021 une redevance intitulée « suscription » qui s’ajoute à la redevance d’abonnement à la boîte postale de l’usager à raison de la réception de courrier dans cette boîte par certains utilisateurs autres que l’abonné. 2°) de mettre à la charge de la SAS Fare Rata une somme de 169 500 FCFP en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sur la compétence : la décision consistant à instaurer une redevance nouvelle relative à la distribution du courrier constitue une mesure d’organisation du service public postal et relève, de ce fait, de la compétence du juge administratif. Le contentieux relatif au principe et au montant des tarifs postaux, mission de service public, ressortit nécessairement de la compétence administrative. - sur la recevabilité : l’association a qualité pour agir, ses statuts et son agrément au titre de la loi de 1988 confirmant qu’elle a vocation à intervenir pour la défense des intérêts collectifs ou individuels des consommateurs ; il est justifié de l’existence de la décision attaquée, en dépit de l’absence de production d’un document la matérialisant ; la décision attaquée est révélée par sa mise en application ; elle produit de surcroît le courrier recommandé avec accusé de réception qu’elle a adressé à la société Fare Rata le 28 janvier 2021 afin de lui demander la communication, sous sept jours, de la décision par laquelle le principe et le tarif de la redevance de suscription ont été adoptés. Aucune clause contractuelle ne prévoit la suscription litigieuse et la défenderesse a bien décidé de créer une tarification nouvelle, soit une décision générale faisant grief et non un simple litige contractuel entre un usager et son prestataire. - sur l’urgence : la décision porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts des consommateurs de Polynésie française car, à la différence de la métropole, la très grande majorité du courrier y est distribuée par boîtes postales, de telle sorte que cette mesure frappe la quasi-totalité de la population. Les familles nombreuses et modestes sont les plus sévèrement touchées par cette mesure. A compter du 31 janvier 2021, la SAS Fare Rata appliquera des frais de relance de 1200 FCFP. Le délai accordé à l’usager de la boîte postale pour s’acquitter de sa facture a été réduit unilatéralement en 2021. La sanction attachée au défaut de régularisation d’une suscription, qui consiste à ne plus distribuer le courrier aux personnes concernées et à procéder à un renvoi à l’envoyeur, risque de causer des dommages irrémédiables. - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 1.La tarification de cette redevance, en sus de la redevance d’abonnement, n’a pas été approuvée par le conseil des ministres ; la distribution du courrier à son destinataire non titulaire de la boîte postale n’est pas un service complémentaire de nature à donner lieu à une « rémunération supplémentaire » au sens de l’article D121-8 du code des postes et télécommunications ; le prix du timbre est censé couvrir le service de distribution au destinataire et le prix de la boîte postale ne correspond pas au coût de la distribution, mais seulement à celui de la mise à disposition d’une boîte, ce alors que le destinataire d’un courrier non titulaire d’une boîte postale devrait en principe se faire délivrer le courrier à domicile ; les articles 4 et 6-1 des conditions générales des boîtes postales n’énoncent nullement qu’un tel service constituerait un service complémentaire soumis à tarification. L’article D121-5 énonce que « les tarifs postaux sont approuvés par arrêté pris en conseil des ministres. », sans prévoir aucune exception. En tout état de cause, quand bien même il s’agirait d’une « rémunération supplémentaire » au sens de l’article D121- 8, elle devrait néanmoins être approuvée par le Conseil des ministres. Enfin la loi organique n°2019-706 énonce à son article 91 relatif aux attributions du conseil des ministres que : « dans la limite de ses compétences, le conseil des ministres : 5° Approuve les tarifs des taxes et redevances appliquées en matière de postes et télécommunications relevant de la Polynésie française » ; 2. Fare Rata a omis de préciser dans ses conditions générales, préalablement à cette redevance, les modalités de fonctionnement du service boîtes postales pour les utilisateurs autres que l’abonné et le caractère gratuit ou payant de ce service ; 3. La prestation intitulée « suscription » n’est ni définie, ni encadrée, préalablement dans les conditions générales d’abonnement aux boîtes postales des usagers. 4. Fare Rata commet une erreur de droit en assujettissant certains destinataires de courriers d’une redevance supplémentaire, alors que le prix de l’acheminement et de la remise du courrier au destinataire final a déjà été réglé par l’expéditeur et que cette redevance supplémentaire ne correspond donc à aucun service supplémentaire ; 5. Le contrat d’abonnement à une boîte postale Fare Rata n’est pas conforme aux dispositions du code des Postes et Télécommunications et aux dispositions assurant l’information et la protection des consommateurs, du fait de son manque de clarté sur la tarification des utilisateurs autres que l’abonné ; 6. La distinction opérée dans la mise en œuvre de cette facturation, parmi les autres personnes que l’abonné vivant dans le foyer, entre celles portant le même nom de famille et celles portant un nom différent, porte une atteinte grave au principe d’égalité devant le service public et caractérise une discrimination à raison du patronyme, ce qui est illégal au regard des dispositions du code civil, du code pénal et du code des Postes et télécommunications ; 7. De façon incidente, faute de définir des règles précises et en laissant à son entière appréciation l’exécution de ce service, la SAS Fare Rata institue une clause abusive dans les relations contractuelles entre le consommateur et le prestataire. Contrairement à ce qu’énonce la SAS Fare Rata, son tarif des boîtes postales est supérieur à celui en vigueur en France et en Nouvelle Calédonie. Par des mémoires en défense enregistrés les 3 et 12 mars 2021, la société Fare Rata, représentée par Me Tang, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’association requérante une somme de 200 000 FCFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le juge administratif n’est pas compétent pour connaitre de ce litige contractuel. L’argumentation de la requérante porte exclusivement sur l’exécution du contrat d’abonnement au service des boîtes postales liant ces usagers à Fare Rata, société par actions simplifiée investie d’une mission de service public. La requête est en réalité une contestation de la mise en œuvre d’une disposition contractuelle visant à l’acquittement d’une redevance qui n’avait, jusqu’à présent, pas été mise en œuvre. S’il a été admis que d’autres personnes que le titulaire, notamment son cadre familial, puissent utiliser la même boîte postale, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un service complémentaire au sens de l’article 4 paragraphe 2 des conditions générales qui, s’il n’a, jusqu’à présent, pas donné lieu à paiement spécifique, peut, conformément aux mêmes clauses contractuelles, être facturé après information de l’abonné. Celui-ci peut être en désaccord avec l’application de ces clauses contractuelles mais l’on se situe alors dans ce cas dans le cadre d’un litige opposant un usager d’un service public industriel et commercial au gestionnaire de ce service dont le contentieux relève de la juridiction judiciaire. Au demeurant les moyens soulevés et les conclusions sont relatifs à un contrat. Le juge judiciaire est donc compétent pour statuer sur les litiges, y compris au demeurant sur ceux portant sur des actes unilatéraux. - la requête n’est pas recevable ; l’association n’a pas qualité pour agir au lieu et place des usagers dans un litige contractuel ; aucune décision de la nature de celle qui est contestée n’a été adoptée, la société Fare Rata ayant simplement informé les usagers qu’il serait progressivement mis fin à la tolérance existante en ce qui concerne l’acceptation d’expédition gratuite dans les boîtes postales d’autres courriers que ceux adressés au titulaire de ladite boîte. Il s’agit donc bien de l’application des stipulations de chaque contrat et non d’une décision à portée générale affectant tous les usagers, lesquels peuvent en contester le bien-fondé devant le juge judiciaire, juge du contrat. S’agissant de la demande de communication faite par accusé de réception dont se prévaut la requérante, Fare Rata ne peut pas communiquer une décision qu’elle n’a pas prise et un éventuel refus de communication ne pourrait, de toutes façons, être constaté qu’au bout de 2 mois et contesté qu’après saisine de la commission d’accès aux documents administratifs. - la condition d’urgence n’est pas satisfaite ; l’affirmation d’un surcoût pénalisant gravement l’ensemble des usagers paraît à l’évidence excessive compte tenu d’un montant supplémentaire annuel de seulement 500 F CFP par utilisateur d’une boîte postale autre que l’abonné. Les frais de relance de 1200 F CFP ne sont pas établis, pas davantage que des supposés « retour à l’envoyeur ». Le délai moyen des jugements dont le tribunal administratif de la Polynésie française peut faire état relativise encore plus l’urgence qu’il y aurait à ordonner la suspension d’une mesure dont la légalité serait appréciée au fond à bref délai. - il n’y a pas de moyen sérieux de nature propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; la décision contestée n’existe pas et subsidiairement, si elle existait, une telle décision relative à la facturation de services complémentaires serait légalement fondée et n’aurait aucun caractère excessif. Ce n’est pas la distribution du courrier dans une boîte postale qui constitue cette prestation complémentaire, mais l’utilisation d’une même boîte postale par plusieurs bénéficiaires. L’article D.121-8 du code des postes et télécommunications prévoit expressément que, en sus des tarifs qui sont approuvés en conseil des ministres par application de l’article D.121-5 du même code, peuvent s’ajouter des rémunérations supplémentaires pour service particuliers, qui n’ont donc pas à être approuvés par le conseil des ministres. Les moyens développés relatifs à l’imprécision des clauses des conditions générales du service ou au caractère abusif de la facturation montrent bien que le litige est de nature contractuelle. Aucune discrimination n’est démontrée. La mesure en cause n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation et le prix des boîtes postales n’est pas, en Polynésie française, « exorbitant » compte tenu du contexte particulier du pays avec la dispersion des 117 îles habitées qui composent la Polynésie française et bien souvent l’absence de localisation des boîtes aux lettres et d’accès à celle-ci. Vu : - les autres pièces du dossier ; - la requête enregistrée le 26 janvier 2021 sous le numéro 2100024 par laquelle l'association Te Tia Ara demande l’annulation de la décision attaquée. Vu : - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; - le code des postes et télécommunications en Polynésie française ; - le code de justice administrative. 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ». 2. L’association de défense des consommateurs polynésiens Te Tia Ara demande au juge des référés de suspendre l’exécution de la décision de la SAS Fare Rata d’instituer, en supplément du tarif de location de boîte postale, un tarif par personne supplémentaire bénéficiant de l’usage de la boîte de 20% du montant de l’abonnement. Sur la compétence du juge administratif : 3. L’Office des postes et télécommunications (OPT), exploitant public chargé d’exécuter le service postal en vertu de l’article LP.111-2 du code des postes et télécommunications, a délégué à compter du 1er janvier 2019 à la SAS Fare Rara, une de ses deux filiales, ses activités postales, bancaires, digitales et de négoce. La détermination de catégories d’usagers du service public postal et sa tarification, qui sont l’objet de la décision contestée, se rattachent aux prérogatives de puissance publique et au monopole de l’administration postale. Aussi, si les litiges individuels nés des rapports entre un service public industriel et commercial et ses usagers relèvent de la compétence des juridictions judiciaires, il n’en va pas de même de l’objet de la présente requête qui met en cause la légalité d’une mesure générale relative au fonctionnement du service postal et ressortit donc de la compétence du juge administratif. Au demeurant, à supposer même que la requête soit regardée comme étant dirigée contre une clause contractuelle, celle-ci étant relative à la détermination de catégories d’usagers du service public postal et au tarif de prestations et présentant ainsi un caractère règlementaire, sa constatation par la voie d’un recours pour excès de pouvoir ressortirait de la compétence du juge administratif quand bien même le contrat liant la SAS Fare Rata aux usagers revêt la nature d’un contrat de droit privé. Sur la recevabilité : 4. L’association requérante de défense des consommateurs a qualité pour agir à l’encontre d’une mesure générale susceptible de porter atteinte aux intérêts de ces derniers. 5. La société Fare Rata expose qu’aucune décision de la nature de celle qui est contestée n’a été adoptée, ayant simplement informé les usagers qu’il serait progressivement mis fin à la tolérance existante en ce qui concerne l’acceptation d’expédition gratuite dans les boîtes postales d’autres courriers que ceux adressés au titulaire de ladite boîte. Est donc seule en cause l’application des stipulations du contrat la reliant aux usagers. 6. Aux termes des stipulations de l’article 2 des conditions générales du service boîtes postales Fare Rata : « -Description du service. Le service de boîtes postales FARE RATA est un service de distribution du courrier qui permet à l’abonné de récupérer ses courriers dans le local de la Poste de la zone de distribution à laquelle il est rattaché. Le courrier de l’abonné est déposé dans la boîte postale qui lui est attribuée (…). Aux termes de l’article 4– Tarifs et conditions de paiement : « (…). Au prix de l’abonnement peuvent s’ajouter le prix de services complémentaires proposés par FARE RATA auxquels l'abonné souscrit. Les tarifs de l’abonnement annuel sont ceux publiés au J.O.P.F au jour de la conclusion du contrat d'abonnement ou de sa reconduction. Les tarifs des services complémentaires sont ceux en vigueur au jour du début d’exécution du service ou de sa reconduction (…) ». 7. Eu égard à l’imprécision de ces stipulations contractuelles quant à la nature des services complémentaires susceptibles d’être facturés en supplément à l’abonné d’une boîte postale, et alors que les mémoires échangés sur ce point et l’audience n’ont pas permis de déterminer de quelle façon et à quelle date la société Fare Fata aurait décidé de regarder comme un tel service complémentaire payant la distribution dans les boîtes postales de courriers destinés à des tiers domiciliés chez les abonnés, la fin de non-recevoir tirée de ce que, n’étant en cause que la seule application de stipulations contractuelles préexistantes, la décision contestée n’existerait pas, ne peut qu’être écartée. Sur l’urgence : 8. Il ressort des pièces du dossier et n’est pas sérieusement contesté que le surcoût de 20 % appliqué à la tarification des boîtes postales par usager supplémentaire est de nature à pénaliser les familles nombreuses ayant des revenus très modestes. Par ailleurs le retour à l’envoyeur de courriers pour lesquels la contribution supplémentaire exigée n’a pas été acquittée, dont l’instruction montre qu’il a été mis en œuvre, est susceptible de créer des situations excessivement dommageables aux destinataires de courriers. La condition d’urgence peut, dans ces conditions et eu égard aux intérêts qu’entend défendre l’association requérante, être regardée comme étant satisfaite. Sur l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision : 9. Aux termes de l’article 91 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française : « Dans la limite des compétences de la Polynésie française, le conseil des ministres : (…) 5° Approuve les tarifs des taxes et redevances appliquées en matière de postes et télécommunications relevant de la Polynésie française (…) ». L’article. D.121-5 du code des postes et télécommunications dispose: « Les tarifs postaux sont approuvés par arrêté pris en conseil des ministres. Ils sont établis dans les conditions prévues par le présent code ». L’article D.121-6 dispose : “ Les tarifs postaux tiennent compte : -de la nature des envois, tels notamment que lettres, cartes postales, imprimés publicitaires ou non, adressés ou non, paquets, colis postaux ; -de la qualité de l'acheminement tel notamment qu'économique ou prioritaire ; -du poids desdits envois ; -de leur destination, en fonction des régimes visés à l'Art. D.111-1 du présent code ». Aux termes de l’article D.121-8.- « Aux tarifs visés à l'Art. D.121-5, peuvent s'ajouter des rémunérations supplémentaires pour des services particuliers, complémentaires ou à valeur ajoutée tels notamment la recommandation et le service des valeurs déclarées, que l'exploitant public propose et que l'expéditeur demande en matière de dépôt, d'acheminement, de distribution ou encore de sécurité ou d'assurance ». 10. En l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que la décision de la société Fare Rata d’instaurer une rémunération supplémentaire pour la délivrance de courriers au bénéfice d’autres personnes que les abonnés dans la boîte postale de ceux-ci au tarif de 20% du coût de l’abonnement n’a pas été approuvée par arrêté pris en conseil des ministres en méconnaissance des dispositions visées au point précédent est de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité. Son exécution doit par suite être suspendue. Sur l’application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11.Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SAS Fare Rata une somme de 150 000 FCFP à verser à l’association requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de rejeter les conclusions présentées sur ce fondement par la société Fare Rata. ORDONNE : Article 1er : L’exécution de la décision de la SAS Fare Rata d’instaurer à compter du 1er janvier 2021 une redevance intitulée « suscription » s’ajoutant à la redevance d’abonnement à la boîte postale de l’usager à raison de la réception de courrier dans cette boîte par certains utilisateurs autres que l’abonné est suspendue. Article 2 : La SAS Fare Rata versera une somme de 150 000 FCFP à l’association Te Tia Ara au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la SAS Fare Rata présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Fare Rata et à l’association Te Tia Ara. Fait à Papeete, le 15 mars 2021. Le juge des référés, P. Devillers La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Un greffier,