Décision du Tribunal administratif n° 1500525 du 12 juillet 2016 Tribunal administratif de Polynésie française Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 15 octobre 2015 et un mémoire enregistré le 12 février 2016, présentés par la SELARL Jurispol, société d’avocats, Mme Angèle S. et Mme Danièle S. veuve T. demandent au tribunal : 1°) de constater l’emprise irrégulière des ouvrages publics de la Polynésie française sur la propriété de Mme Angèle S. ; 2°) d’enjoindre à la Polynésie française de supprimer l’exutoire qui traverse la propriété et en affecte la constructibilité, sous astreinte de 50 000 F CFP par jour de retard à compter de la notification de la décision à intervenir ; 3°) de condamner la Polynésie française à leur verser une indemnité de 24 065 000 F CFP ; 4°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 220 000 F CFP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les requérantes soutiennent que : En ce qui concerne la recevabilité de leurs conclusions : - elles ont intérêt à agir dès lors que la Polynésie française a implanté irrégulièrement la route de ceinture et un exutoire sur les parcelles cadastrées DE nos 57 et 60 à Huahine ; - elles ne pouvaient avoir connaissance de l’ampleur de l’emprise de la route sur leur propriété avant l’élaboration du plan du géomètre SOTOP qui a donné lieu à une rectification du plan cadastral en 2011 ; - le contentieux est lié sur la question du sort réservé à l’exutoire dont le déplacement ou le retrait a été demandé par lettre du 24 décembre 2013 ; - elles sont recevables à présenter des conclusions à fin d’injonction à l’appui d’une demande de constat de l’irrégularité d’un ouvrage public (CE 9 décembre 2011 n° 333756) ; - la prescription quadriennale des dettes des personnes publiques se rattache au fond de la créance et non à la recevabilité des conclusions ; En ce qui concerne la route de ceinture : - il ressort du plan établi en 1945 par le géomètre Cros que la voie de circulation alors existante n’était pas la route de ceinture actuelle, qui est une voie nouvelle au sens de l’arrêté du 3 juin 1932 prévoyant l’application de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique ; - l’utilité publique de l’ouvrage et la circonstance qu’elles bénéficient de la route est sans incidence sur leur droit à l’indemnisation du préjudice subi ; En ce qui concerne l’exutoire : - il ressort de l’expertise ordonnée par le tribunal civil de première instance de Papeete que l’implantation de l’exutoire n’est justifiée par aucune considération technique, d’autant plus qu’il est situé en partie haute du site, contrairement à ce qu’affirme la Polynésie française qui a elle-même reconnu son absence d’utilité en autorisant son déplacement par arrêté du 12 juillet 2010 ; cette implantation réalisée sans leur autorisation porte à leur droit de propriété une atteinte qui n’est justifiée par aucune considération d’intérêt général ; - le juge peut ordonner la démolition d’un ouvrage public implanté irrégulièrement dès lors qu’il est insusceptible d’une régularisation appropriée et que sa démolition ne porte pas atteinte à l’intérêt général (CE 29 janvier 2003 n° 245239), ce qui est le cas en l’espèce ; En ce qui concerne la demande indemnitaire : - en vertu de l’article 3 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, la prescription n’a commencé à courir qu’à compter de l’élaboration du plan SOTOP en 2010 et a été interrompue par les demandes et procédures contentieuses ultérieures ; - il ressort de l’expertise que la valeur vénale de l’emprise routière de 638 m² est de 3 190 000 F CFP, que la présence de l’exutoire diminue la surface constructible de 474 m² à 299 m², soit une perte de valeur vénale de 875 000 F CFP, et que le refus de la Polynésie française de mettre un terme à une situation dont elle avait connaissance a empêché Mme Danièle S. de construire sur son terrain durant plusieurs années ; ce dernier chef de préjudice doit être fixé à 20 M F CFP, correspondant à la valeur locative des parcelles restées inconstructibles durant la période non couverte par la prescription ; - l’utilité publique de l’ouvrage ne fait pas obstacle à l’indemnisation des propriétaires. Par un mémoire en défense enregistré le 16 décembre 2015, la Polynésie française conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : En ce qui concerne la recevabilité des conclusions : - il ressort de la mention « bord de mer inconstructible en l’état car trop étroit » portée sur l’acte de partage du 20 juillet 1989 que Mme Angèle S. avait connaissance de l’inconstructibilité de ses parcelles situées en bord de mer, de sorte que l’intérêt à agir des requérantes n’est pas légitime ; - la demande d’injonction de retrait de l’exutoire formulée à titre principal est irrecevable ; - la route est matérialisée sur le plan dressé le 12 octobre 1988 en prévision du partage intervenu en 1989 ; le plan dressé le 8 avril 1993 fait mention de la route de ceinture et de la présence d’un caniveau correspondant à l’exutoire ; ainsi, les demandes indemnitaires sont atteintes par la prescription quadriennale qui était acquise au plus tard le 31 décembre 1994 ; A titre subsidiaire : - la voie routière litigieuse entrait manifestement dans le champ d’application du 3° ou du 4° de l’arrêté du 3 juin 1932 portant réglementation sur la grande voirie dans les établissements français d’Océanie, dont l’article 6 prévoit qu’il s’agit de servitudes et l’article 7 que la largeur des routes principales est fixée à 8 mètres ; elle fait partie du domaine public de la Polynésie française ; elle y a été incorporée par application des lois codifiées de l’archipel des îles Sous- le-vent dans leur rédaction de 1917 ; - l’exutoire sert à la bonne évacuation des eaux pluviales provenant de la partie amont de la parcelle des requérantes ; sa réalisation était nécessaire afin d’éviter d’inonder la route de ceinture et d’assurer la sécurité des usagers de cette route ; A titre infiniment subsidiaire : - en se bornant à estimer la valeur vénale de l’emprise routière, l’expert n’a pas tenu compte de la plus-value apportée à la propriété et du coût d’entretien de la route ; - la demande de dommages et intérêts à hauteur de 20 M F CFP ne repose sur aucune évaluation sérieuse. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ; - la délibération n° 2004-34 APF du 12 février 2004 ; - l’arrêté n° 468 SG du 3 juin 1932 ; - le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique applicable en Polynésie française ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique : - le rapport de Mme Meyer, première conseillère, - les conclusions de M. Retterer, rapporteur public, - les observations de Me Quinquis, représentant les consorts S., et de Mme Mallet-Maurel, représentant la Polynésie française. Une note en délibéré présentée pour les consorts S. a été enregistrée le 5 juillet 2016. 1. Considérant que Mme Angèle S. est propriétaire des parcelles référencées DE nos 57 et 60 au cadastre de la commune de Huahine, bordées côté montagne par la route de ceinture et prolongées côté mer par les parcelles cadastrées DE nos 56 et 59 constituées de remblais appartenant au domaine public de la Polynésie française ; que les parcelles DE nos 56 et 57 sont traversées par un exutoire destiné à évacuer dans le lagon les eaux pluviales recueillies sur la route ; que par ailleurs, l’emprise de cette route empiète sur les parcelles DE nos 57 et 60, sur lesquelles, par un acte daté du 15 janvier 2009, Mme Angèle S. a autorisé sa fille, Mme Danièle S., à construire une maison d’habitation ; que ce projet s’est avéré irréalisable en raison de la présence des deux ouvrages ; que des tentatives de règlement amiable par déplacement de l’exutoire et échange de parcelles n’ont pas abouti ; que le juge des référés du tribunal civil de première instance de Papeete a ordonné une expertise dont le rapport, daté du 15 novembre 2013, conclut que la solution la plus appropriée serait un comblement de l’exutoire et un échange sans soulte entre l’emprise de la route et les remblais appartenant à la Polynésie française ; que par lettre du 24 décembre 2013, Mme Danièle S. a demandé à la Polynésie française de mettre en œuvre la proposition de l’expert ; qu’en l’absence de réponse, les requérantes demandent au tribunal de constater l’emprise irrégulière des ouvrages publics de la Polynésie française, d’enjoindre sous astreinte à cette dernière de supprimer l’exutoire, et de les indemniser du préjudice constitué par l’impossibilité de construire sur leur terrain durant plusieurs années ; Sur l’intérêt à agir des requérantes : 2. Considérant que Mme Angèle S. est propriétaire des parcelles cadastrées DE nos 57 et 60 sur lesquelles elle a autorisé Mme Danièle S. à construire une maison d’habitation ; que les requérantes ont ainsi intérêt à saisir le tribunal administratif de leurs litiges avec la Polynésie française à raison de l’emprise irrégulière d’ouvrages publics sur ces parcelles ; Sur l’irrégularité de l’implantation des ouvrages publics : En ce qui concerne la route de ceinture : 3. Considérant qu’en vertu de l’article 3 de la délibération du 12 février 2004 portant composition et administration du domaine public de la Polynésie française, le domaine public routier de la Polynésie française est constitué des « routes, rues et chemins ouverts à la circulation publique avec leurs dépendances et leurs équipements, notamment, les ponts, dalots, buses, murs de soutènement, trottoirs, fossés, talus » ; qu’en vertu de ces dispositions, la route de ceinture de l’île de Huahine appartient au domaine public de la Polynésie française ; 4. Considérant qu’aux termes de l’article 3 de l’arrêté du 3 juin 1932 portant réglementation sur la grande voirie dans les établissements français de l’Océanie : « Les voies de communication de la Colonie sont classées ainsi qu’il suit : / (…) / 3°) Sentiers : Toutes voies non carrossables, permettant de faire communiquer les propriétés aux routes principales et chemins vicinaux, ou reliant ces derniers entre eux. / Ces voies ne seront classées qu’à la demande des riverains et resteront à leur charge. / 4°) Bords de mer : La grève est considérée comme voie de communication dans les îles où n’existe pas de voie de ceinture. (…) » ; qu’aux termes de l’article 4 du même arrêté : « Le tracé de voies nouvelles doit être établi par le chef du service des travaux publics ou par les administrateurs (…). / Après approbation, le nouveau tracé sera soumis à une enquête ouverte (…) dans les archipels aux résidences officielles des représentants de l’administration. / (…) l’enquête terminée, un arrêté (…) autorisera l’exécution des travaux. » ; qu’aux termes de l’article 6 de cet arrêté : « L’expropriation, lorsqu’elle est déclarée d’utilité publique, est effectuée conformément aux dispositions du décret du 18 août 1890 et des textes subséquents. / Toutefois, l’ouverture de sentiers ne donnera droit à aucune indemnisation, ces voies étant considérées comme des servitudes nécessaires aux riverains. » ; 5. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment de l’expertise ordonnée par le tribunal civil de première instance de Papeete, que le plan parcellaire du premier cadastre de l’île de Huahine, daté du 1er novembre 1945, faisait apparaître une route en polder au Nord de la propriété de Mme Angèle S., qui empruntait ensuite la grève puis traversait la propriété en cause côté mer, et que le tracé actuel ne suit pas cet ancien tracé mais passe plus à l’intérieur ; que quand bien même le passage existant en 1932 aurait, comme l’affirme la Polynésie française, relevé d’une des catégories « sentiers » ou « bords de mer » définies à l’article 3 de l’arrêté du 3 juin 1932, le cadastre de 1945 révèle la construction ultérieure d’une voie nouvelle constituant une route et non un sentier, dont le tracé devait être soumis à une enquête publique, et, en cas d’empiètement sur des propriétés privées, donner lieu à une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique avec indemnisation des propriétaires concernés ; 6. Considérant qu’il est constant que l’emprise de la route de ceinture sur la propriété de Mme Angèle S., évaluée par l’expertise ordonnée par le tribunal civil de première instance de Papeete à une superficie non contestée de 638 m², n’a pas été précédée d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique et n’a donné lieu à aucune indemnisation ; qu’elle est ainsi irrégulière ; En ce qui concerne l’exutoire : 7. Considérant qu’il résulte de l’instruction que le service de l’équipement de la Polynésie française a installé, à une date indéterminée postérieure au 20 juillet 1989, date de l’acte de partage par lequel Mme Angèle S. a acquis la propriété des parcelles en litige, un exutoire reliant la route de ceinture à la mer en traversant les parcelles DE nos 57 et 56 ; que cet ouvrage a pour fonction d’évacuer les eaux pluviales des terres situées côté montagne, bloquées par l’implantation surélevée de la route de ceinture ; qu’il constitue ainsi une dépendance de cette route au sens des dispositions de l’article 3 de la délibération du 12 février 2004 citées au point 3, et, par suite, un ouvrage public de la Polynésie française ; qu’il est constant que cet exutoire a été construit sans autorisation sur la parcelle DE n° 57 appartenant à Mme Angèle S. ; Sur les conclusions à fin d’injonction : 8. Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. » ; qu’aux termes de l'article L. 911-2 du même code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (…) prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé » ; que ces dispositions permettent au juge d’enjoindre sous astreinte à l’administration de démolir un ouvrage public irrégulièrement implanté lorsque sa décision implique nécessairement cette démolition ; qu’ainsi, la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction, tirée de références antérieures à l’entrée en vigueur des dispositions précitées, ne peut qu’être écartée ; 9. Considérant qu’il appartient au juge de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, s’il convient de faire droit à une demande de démolition d’un ouvrage public ; qu’il doit rechercher, d'abord, si, eu égard notamment à la nature de l’irrégularité, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général (CE 13 février 2009 n° 295885, B) ; 10. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment de l’expertise ordonnée par le tribunal civil de première instance de Papeete, que l’implantation de l’exutoire a pour effet de priver les propriétaires de la parcelle DE n° 57 de la superficie de 20 m² correspondant au fossé, de leur imposer deux servitudes de curage inconstructibles de part et d’autre de ce fossé, et de rendre le terrain inconstructible au regard de la superficie minimale exigée par le règlement de la zone UC du plan général d’aménagement de la commune de Huahine ; que l’expert estime qu’il aurait été « plus judicieux de placer l’exutoire au droit du chemin d’accès au côté montagne des lots 1 et 2 qui lors de fortes pluies se transforme en ruisseau et charrie nombre de débris jusque sur la route » ; que lors de l’expertise, le représentant du service de l’équipement de la Polynésie française a proposé de supprimer l’ouvrage en litige, soit en dirigeant les eaux pluviales qu’il recueille vers les deux autres exutoires existant de part et d’autre par une légère modification de la pente des fossés, soit en construisant un nouvel exutoire sur la limite de la parcelle DE n° 57, le propriétaire voisin ayant déjà donné son accord écrit ; 11. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l’implantation de l’exutoire sur la parcelle DE n° 57 présente un inconvénient majeur pour les requérantes et qu’eu égard aux alternatives possibles d’évacuation des eaux pluviales, sa démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général ; que, par suite, il y a lieu d’enjoindre à la Polynésie française de supprimer cet ouvrage public dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 5 000 F CFP par jour de retard ; Sur les conclusions à fin d’indemnisation : Sans qu’il soit besoin de statuer sur l’exception de prescription quadriennale opposée par la Polynésie française : 12. Considérant que si l’expert désigné par le juge des référés du tribunal civil de première instance de Papeete a évalué la valeur vénale de l’emprise irrégulière de la route de ceinture à 3 190 000 F CFP, la cession de cette emprise à la Polynésie française relève d’une procédure préalable dans laquelle le juge administratif ne peut s’immiscer, c'est-à-dire soit un accord amiable entre les parties, soit une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique à engager par la Polynésie française, à l’issue de laquelle la fixation de l’indemnité relève de la compétence du juge judiciaire ; que, par suite, la demande de condamnation de la Polynésie française au versement d’une indemnité de 3 190 000 F CFP ne peut qu’être rejetée ; 13. Considérant que dès lors qu’il est enjoint à la Polynésie française de démolir l’exutoire, la demande d’une indemnité de 875 000 F CFP à raison de la valeur vénale de la surface constructible perdue en raison de l’implantation de cet ouvrage ne peut, en tout état de cause, qu’être rejetée ; 14. Considérant que l’indemnité de 20 M F CFP sollicitée par les requérantes est présentée comme une demande de « dommages et intérêts » en raison de l’impossibilité pour Mme Danièle S. de construire sur les parcelles DE nos 57 et 60 « pendant plusieurs années en raison du refus de la Polynésie française de mettre un terme à une situation dont elle avait parfaitement connaissance et alors que des discussions avaient été menées dans le cadre des opérations d’expertise » ; que cette formulation doit être regardée comme invoquant la responsabilité pour faute de la Polynésie française pour n’avoir pas donné suite, y compris après l’expertise, aux demandes des consorts S. tendant à lever les obstacles à la réalisation du projet de construction constitués par l’emprise irrégulière des deux ouvrages publics ; 15. Considérant qu’il résulte de l’instruction que ce n’est qu’après avoir autorisé sa fille à construire sur les parcelles DE nos 57 et 60 que, par une lettre du 20 janvier 2009, Mme Angèle S. a saisi la Polynésie française d’une demande tendant à obtenir la suppression de l’exutoire et un échange de terrains pour compenser l’emprise irrégulière de la route de ceinture ; que cette demande a été instruite dans des délais raisonnables ; qu’après consultation de la commission des affaires immobilières, le ministre chargé des affaires foncières lui a proposé, par lettre du 9 décembre 2010, un échange avec versement d’une soulte qu’elle n’a pas accepté ; que par un arrêté du 12 juillet 2010, le président de la Polynésie française a autorisé Mme Danièle S. à faire exécuter à ses frais les travaux de déplacement de l’exutoire ; que par un jugement du 7 juin 2011 dont il n’a pas été fait appel, le tribunal administratif a rejeté pour irrecevabilité la requête tendant à l’annulation partielle de cet arrêté ; que Mme Danièle S. a alors saisi le tribunal civil de première instance de Papeete d’une demande d’expertise qui a été ordonnée le 17 septembre 2012 ; que les éléments de fait permettant d’apprécier la situation exacte et les incidences des emprises publiques sur la constructibilité des parcelles DE nos 57 et 60 n’ont été disponibles qu’après le dépôt du rapport d’expertise daté du 15 novembre 2013, dont les conclusions recommandaient un accord amiable entre les parties ; que la lettre du 24 décembre 2013 adressée pour Mme Danièle S. à la Polynésie française afin de connaître sa position sur les propositions de l’expert n’est guère explicite et n’exprime pas d’intention sérieuse de poursuivre une négociation amiable, mais au contraire annonce la saisine du « tribunal compétent en matière d’emprise irrégulière » à défaut de réponse dans un délai de deux mois ; que dans ces circonstances, la faute invoquée n’est pas caractérisée ; 16. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation doivent être rejetées ; Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 150 000 FCP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : Il est constaté une emprise irrégulière de 638 m² de la route de ceinture de l’île de Huahine sur les parcelles cadastrées DE nos 57 et 60. Article 2 : Il est enjoint à la Polynésie française de supprimer l’exutoire implanté sur la parcelle cadastrée DE n° 57 à Huahine dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 5 000 F CFP par jour de retard. Article 3 : La Polynésie française versera solidairement à Mme Angèle S. et Mme Danièle S. veuve T. une somme de 150 000 F CFP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme Angèle S., à Mme Danièle S. veuve T. et à la Polynésie française. Délibéré après l'audience du 28 juin 2016, à laquelle siégeaient : M. Tallec, président, Mme Meyer, première conseillère, Mme Zuccarello, première conseillère. Lu en audience publique le 12 juillet 2016. La greffière, D. Germain La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Un greffier,